Resolución de la SCJN sobre Ley Eruviel determinante para la vigencia de las libertades democráticas en México

RESOLUCIÓN DE LA SCJN SOBRE LEY ERUVIEL DETERMINANTE PARA LA VIGENCIA DE LAS LIBERTADES DEMOCRÁTICAS EN MÉXICO

Ciudad de México, 26 de febrero de 2017

  • -La discusión sentará un precedente sobre la regulación del uso de la fuerza, en particular en contextos de manifestaciones públicas.
  • -Preocupa que el proyecto del Ministro Pérez Dayán avale la Ley Eruviel a pesar de su contenido ambiguo y en un contexto de retroceso del derecho a la manifestación y protesta.

El proyecto de sentencia del Ministro Alberto Pérez Dayán sobre la acción de inconstitucionalidad en contra de la Ley que Regula el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México (conocida como “Ley Eruviel”), requiere una discusión seria y profunda, en razón del impacto que tendrá sobre los derechos humanos a la vida, integridad y libertad personal y a la vigencia de las libertades democráticas en México. De aprobarse, la propuesta sentaría un precedente pernicioso al avalar disposiciones ambiguas y arbitrarias respecto al uso de la fuerza.

La regulación y control sobre el uso de la fuerza pública ha sido una demanda permanente de la sociedad civil por muchos años, así como una constante recomendación por parte de organismos de derechos humanos tanto de la región como a nivel global. En México, el abuso en el uso de la fuerza es una práctica sistemática por parte de los cuerpos de policías. Durante la última década, se han documentado casos de violaciones graves a derechos humanos, derivadas del uso arbitrario e indiscriminado de la fuerza, incluidas el uso de armas de fuego, lo que pone en evidencia la importancia de establecer limites y controles adecuados para su uso.

Casos como Atenco y Oaxaca (2006), Chalchihuapan (2014), Nochixtlán (2016), Ixmiquilpan, y Playas de Rosarito (2017), evidencian cómo la protesta ha sido calificada como disturbio o desorden público, dando pauta al uso de la fuerza pública como primera opción y sin observar los principios de absoluta necesidad, excepcionalidad, proporcionalidad, precaución y rendición de cuentas, además de no contar con normas claras para la supervisión y control de dichos operativos que se traduzca en una posterior rendición de cuentas. Cabe mencionar que el caso Atenco fue recientemente sometido ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quién enjuiciará a México por las violaciones a derechos humanos cometidas en dicho caso.

No obstante lo anterior, la obligación del Estado de limitar el uso de la fuerza, actualmente se desvirtúa mediante legislaciones permisivas sobre el uso ilegítimo de la fuerza (a través de diversas iniciativas a nivel local e incluso en relación con las Fuerzas Armadas), generalmente mediante la incorporación de supuestos amplios para permitir el uso de la fuerza frente a manifestaciones, a las que generalmente se les clasifica de manera negativa; estableciendo así, salvaguardas frente a actos arbitrarios de las corporaciones policiacas y sin establecer mecanismos claros de supervisión, control y rendición de cuentas.

Por ello, la discusión que inicia el lunes 27 de febrero en el Pleno de la Suprema Corte, constituirá un parteaguas en la determinación de parámetros claros y precisos para la regulación del uso de la fuerza y los limites a la violencia estatal. Para ello, es vital que nuestro Tribunal Constitucional tome en consideración la existencia de un contexto social e histórico que demanda una limitación estricta del uso de la fuerza, principalmente en el contexto de manifestaciones, sumado a las recomendaciones internacionales que sugieren que frente al uso de la fuerza las normas sean claras y limitativas para no dar lugar a interpretaciones arbitrarias.

Si bien el proyecto de sentencia retoma estándares internacionales, persisten aspectos preocupantes de la Ley Eruviel que de no ser debidamente acotados pueden traducirse en una carta abierta a violaciones a derechos humanos por parte cuerpos policiacos en el Estado de México.

El aspecto de mayor preocupación para el Frente por la Libertad de Expresión y la Protesta Social es el uso inadecuado de la interpretación conforme[1]; ya que el proyecto propone armonizar con la Constitución y los instrumentos internacionales artículos de la Ley Eruviel que se caracterizan por su vaguedad e imprecisión. Ante ello, el Pleno de la Suprema Corte debe valorar el uso de este tipo de métodos de interpretación cuando analiza leyes de estricto derecho y de carácter excepcional, como aquellas que regulan el uso de la fuerza pública, al entrañar una excepción al ejercicio de derechos. La convalidación de deficiencias en la legislación impactaría significativamente en la vida y la integridad de las personas.

Desde el Frente por la Libertad de Expresión y la Protesta Social consideramos que la Suprema Corte tiene la obligación de retomar éste contexto regresivo, estableciendo la inconstitucionalidad de aquellas normas que no resulten claras y precisas frente al uso de la fuerza y no subsanar los vacíos y lagunas de la Ley Eruviel ya que la vigencia de dichas disposiciones permitirá  una interpretación arbitraria por parte de las fuerzas de seguridad. La SJCN debe establecer pautas claras para poner fin a la existencia de marcos normativos permisivos que vulneran el estado democrático y de vigencias de derechos en nuestro país.

Frente por la Libertad de Expresión y la Protesta Social::

ARTICLE 19 Oficina para México y Centroamérica, Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de Vitoria OP”, A.C., Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez, A.C., Centro de Justicia para la Paz y el Desarrollo CEPAD, A.C., Colectivo de Abogadas y Abogados Solidarios CAUSA, Espacio Libre e Independiente Marabunta A.C., Fundar Centro de Análisis e Investigación, A.C., Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, A.C., Centro de Investigación y Capacitación Propuesta Cívica, A.C., Servicios y Asesoría para la Paz, A.C., Red de Organismos Civiles “Todos los Derechos para Todas y Todos”, A.C., Resonar.


[1] Es decir, realizar una interpretación conforme a los estándares de derechos humanos provenientes tanto de fuente nacional como internacional, que debe asegurar en todo momento la mayor protección a las personas. Consideramos que aún cuando es necesaria la aplicación de dicho principio, introducido mediante la Reforma Constitucional en Derechos Humanos en 2011, en el presente caso se desvirtúa ya que es utilizado para dotar de contenido disposiciones que más bien deberían ser anuladas o modificadas para efectivamente cumplir con los estándares que se introducen y no dejar el contenido de la ley vigente, únicamente estableciendo una interpretación que no se desprende del texto normativo.

Anexo Técnico

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Anexo Técnico

ANEXO

CONSIDERACIONES TÉCNICAS SOBRE EL PROYECTO DE LAS ACCIONES DE INCOSTITUCIONALIDAD 25/2016 Y SUS ACUMULADAS 27/2016 Y 28/2016 ELABORADO POR EL MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.

  • -Si bien en varios extractos de la sentencia se establece el deber de distinción entre personas que ejercen violencia y las que no en una manifestación, con el fin de evitar generalizaciones que habiliten la disolución de la protesta; en otros apartados de retoma la categorización de “reuniones violentas”.

Relacionado con lo anterior- y en evidente contradicción con la distinción de actos violentos individualizados y aislados- se categoriza las reuniones como “lícitas y pacíficas”; “ilícitas, pero no violentas” e “violenta”.

  • Para justificar la categorización de las reuniones “ilegales” hace una interpretación literal del artículo 9º constitucional, el cual proscribe cualquier reunión que delibere armada o que realice peticiones que se expresen ante autoridad con “amenazas para intimidar u obligar a resolver en un sentido determinado”. Al respecto sostiene el proyecto que la Ley Eruviel reproduce el texto constitucional. Precisamente por su carácter de ley secundaria es que no basta que cite textualmente lo establecido en la Constitución.

Por el contrario, la ley debería debe definir con suficiente precisión y claridad, bajo el principio pro persona, y de manera integral, armónica y progresiva, lo que debe entenderse por los vocablos “amenazas para intimida” u “obligar para resolver en un sentido”. Previamente, se requiere una discusión que analice si estos son objetivos legítimos para restringir los derechos de libertad de expresión y reunión. Desde nuestra perspectiva, por la naturaleza de sus funciones, las autoridades deben soportar cualquier discurso que les resulte chocante, estridente o adverso.[1]

  • Aun cuando retoma estándares internacionales en materia de uso de armas de fuego, y lo acota a su mínima expresión en contextos de protestas, pierde vista que la propia CIDH considera su utilización un supuesto extremo (protección de vida) que debe regirse por normativas explícitas acerca  de  quién  tiene  la  facultad de autorizar su empleo y los modos en que esta autorización quede debidamente documentada.[2] Una de las más grandes falencias de Ley Eruviel es que no regula de manera clara y exhaustiva su uso, por lo que no puede considerarse una normativa explícita.
  • Al analizar el artículo 14 de la Ley Eruviel señala como objetivos legítimos para uso de la fuerza el resguardo de “orden”, “paz pública”, “daños a terceros”, “amenazas a la autoridad”. Uno de los aspectos centrales en esta discusión es analizar, primero, si son objetivos legítimos para restringir derechos, y segundo, si deben estar precisamente definidos en una ley. Si bien son conceptos jurídicos indeterminados que no pueden abracar todas las circunstancias y situaciones, es menester que las leyes secundarias traten de definir con la mayor claridad y precisión posibles estos conceptos. Esa es la función de una ley secundaria como la que se analiza, a saber, acotar en la medida de lo posible este tipo de conceptos, precisamente porque cualquier viso de imprecisión en los alcances y naturaleza de los bienes jurídicos que se pretenden proteger mediante el uso de la fuerza, dará pie a la violación de derechos humanos.
  • El Proyecto valida definiciones contenidas en la Ley como “agresión real” (despliegue físico de conducta cuyas acciones ponen en peligro bienes jurídicos) y “agresión inminente” (signos externos del agresor que muestren decisión de llevarla a cabo). Como se mencionó en el punto anterior, preocupa que se consideren como bienes jurídicos algunos conceptos sumamente indeterminados como “orden público” y “paz pública”. Además de todo, se debe acotar que como signos externos de agresión no pueden considerarse expresiones verbales o no verbales que puedan considerarse ofensivos por las autoridades.
  • A pesar de que el proyecto reitera la presunción de legalidad de todas las reuniones y protestas; al considerar como bienes jurídicos a tutelar con el uso de la fuerza el “orden” y la “paz pública”, se está planteando la protesta como  un  problema  de  orden  público  y  paz  social,  que  requiere  de  la  intervención  de  las  fuerzas  de  seguridad  para  el  resguardo  de  estos  [3]
  • Específicamente, en lo que respecta al vocablo “daños a terceros” como condición para uso de la fuerza, es tan amplio que puede incluir hasta daños de índole moral relacionados con el buen nombre, reputación, honor.
  • El proyecto declara inconstitucional, por un lado, el uso los “candados de pulgares” por ser considerado como un trato cruel, inhumano y degradante de acuerdo a varias directrices internacionales.[4] Sin embargo, valida la falta de taxatividad imperante en el artículo 33 de la Ley, el cual permite el uso de cualquier “equipo de apoyo” para controlar a cualquier persona que represente un peligro grave para sí o para terceros. Al respecto es importante que se acote, con una lista perfectamente detallada, qué tipo de “equipo de apoyo” se puede usar, ello con el objeto de analizar si esos artefactos –como los candados de pulgares- también entrañan algún riesgo mayor para la vida e integridad personal.[5]
  • No impone como condición necesaria para la entrada en vigor de la Ley Eruviel, que se capacite previamente a los elementos de seguridad pública del Estado de México y sus municipios en el uso de la fuerza. Parte de la existencia de obligaciones de profesionalizar, certificar y capacitar a los elementos de policía que se desprende de diversos órdenes normativos, pero no de la realidad que apunta a la falta de estos procesos. De hecho la Suprema Corte, cuando ejercicio su extinta facultad constitucional de investigar violaciones graves a garantías individuales en el caso Atenco (expediente 3/2006), advirtió que en el Estado de México existen carencias y deficiencias normativas y de formación policial en el en el uso de la fuerza. 

 

Entre los aspectos positivos del proyecto de sentencia encontramos que se rescata importantes estándares internacionales sobre el uso de la fuerza. Sin embargo, reiteramos que la inclusión de dichos estándares se realiza no para establecer la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de las disposiciones, sino para dotarlas de una interpretación que si bien podría aplicar a un caso en concreto, al tratarse de una legislación, implica mantener su vigencia, lo que se traduce en un intento por subsanar los vacíos de la ley, sin asegurar que la misma realmente cumpla de manera taxativa con los estándares internacionales que se citan. En este sentido, el proyecto ratifica que:

  • La fuerza pública debe ser utilizada como último recurso;
  • La fuerza pública se rige bajo los principios de legalidad, absoluta necesidad, proporcionalidad y rendición de cuentas (y los define de manera exhaustiva). Faltaría reconocer y retomar el principio de precaución[6];
  • existe el deber del agotamiento previo de medios no violentos, y en contexto de protestas, la priorización de la intermediación y la negociación;
  • en contextos de manifestaciones y protestas debe existir una limitación reforzada en el uso de la fuerza, favoreciendo en todo momento el ejercicio de los derechos de reunión y libertad de expresión, estableciendo la obligación de las fuerzas policiacas de tolerar hasta cierto nivel de agresiones para evitar la escalada de conflictos;
  • se proscribe el uso de armas de fuego de manera indiscriminada y se restringe a su mínima utilización cuando hay peligro inminente de muerte y lesiones graves, obligando que se utilice como primera opción los medios menos violentos.[7] La SCJN debe tener presente en todo momento de la discusión que los Estados  deben  implementar  mecanismos  para  prohibir  de  manera  efectiva  el  uso  de  la  fuerza  letal  como  recurso  en  las  manifestaciones públicas[8];
  • existe la obligación, por parte de las autoridades, de facilitar las manifestaciones y no de contenerlas;
  • Establece la invalidez del artículo 12 respecto a definir actos de tortura sexual (que han sido utilizados recuentemente frente a mujeres detenidas en contextos de protesta social, tal como sucedió en Atenco) como tratos crueles inhumanos y degradantes (esto a través de establecer que legislar sobre tortura es facultad del Congreso de la Unión).

Finalmente, es importante destacar que el proyecto declara como competencia exclusiva del Congreso Federal la legislación en materia de tortura e invalida aquellos preceptos que impactaban directamente en el uso de la fuerza contra adolescentes y en centros de reclusión.

Conclusiones: el proyecto representa un avance positivo en razón del estudio completo y exhaustivo de los estándares de uso de la fuerza. Sin embargo, persisten aspectos preocupantes como la amplitud de conceptos relacionados con los objetos legítimos y bienes jurídicos bajo los cuales se permite el uso de la fuerza. En general, desde el Frente por la Libertad de Expresión y la Protesta Social reiteramos que es imperioso quela Suprema Corte de Justicia de la Nación obligue al Poder Legislativo del Estado de México a subsanar las lagunas y ambigüedades de la Ley Eruviel bajo los parámetros y lineamientos retomados en la sentencia, y no utilizar la interpretación conforme como un instrumento que subsane graves deficiencias en leyes de carácter restrictivo.

[1]              Tesis: 1a./J. 38/2013 (10a.), Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Primera Sala,Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 1,Pag. 538, Jurisprudencia(Constitucional), LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES A LA LUZ DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN DUAL Y DEL ESTÁNDAR DE MALICIA EFECTIVA.

[2]                      CIDH, Informe Anual 2015, Capítulo IV.A Uso de la Fuerza, párrafo 82

[3]                      CIDH, Informe 2015, Capítulo IV.A Uso de l fuerza, párrafo 85

[4]              El proyecto cita al Reglamento de Ejecución No. 775/2014 de la Comisión Europea, el cual no considera admisible el uso de candados de pulgares.

[5]                      En el Informe anual del año 2015 d ella CIDH se mencionaron que en las protestas sociales del hemisferio la utilización  indiscriminada  de  gas  lacrimógeno,  gas  pimienta,  proyectiles  “bean  bag”,  granadas  tácticas  de  aturdimiento,  balas  de  madera,  goma  o  de  cristal,  “objetos contundentes”, armas corto punzantes, armas de fuego, choques eléctricos contra los manifestantes y periodistas.  En algunos  países  han  sido  utilizados  vehículos  blindados,  artefactos  acústicos  de  largo  alcance [long-range  acoustic  devices]  (aparatos  anti-disturbios  basados  en  sonido  también  conocidos  como  cañones  de sonido) para responder a las protestas. Los solicitantes señalaron que en algunos países se han registrado víctimas de  diversas  formas  de  violencia  sexual.  Asimismo, denunciaron  casos  en  los  que  se  habilita  directamente la participación de las Fuerzas Armadas en el control y protesta social, así como la tendencia a militarizar el tratamiento de la protesta social por parte de las fuerzas policiales.  CIDH, Informe Anual 2015, Capítulo IV.A Uso de la Fuerza, párrafo 85

[6]                       “Cuando se planifique, prepare y realice una operación en el contexto de una reunión, se adopten todas las medidas posibles para evitar el empleo de la fuerza o, en el caso de que este sea inevitable, minimizar sus efectos adversos.” Informe conjunto del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación y el Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestión adecuada de las manifestaciones, Consejo de Derechos Humanos, 31er período de sesiones, febrero 2016,  párrafo 52

[7]                      Al respecto la CIDH señala que “[l]os operativos pueden contemplar que en algún lugar fuera del  radio  de  acción  de  la  manifestación  se  disponga  de  armas  de  fuego  y  municiones  de  plomo  para  los  casos excepcionales  en  los  que  se  produzca  una  situación  de  riesgo  real,  grave  e  inminente  para  las  personas  que  amerite  su  uso.” CIDH, Informe Anual 2015, Capítulo IV.A Uso de la Fuerza, párrafo 82. 

[8]                      CIDH, Informe Anual 2015, Capítulo IV.A Uso de la Fuerza,párrafo 81

Imagen destacada: Jorge Aguilar